דו"ח ביקורת לשנת 2012

ניסן תשע"ג

אפריל, 2013

לכבוד

מר אביהוד רסקי

ראש המועצה

 

הנני מתכבדת להגיש את דוח מבקרת המועצה לשנת 2012.

דו"ח זה כולל את הממצאים, המסקנות וההמלצות של הביקורת מתוך מגוון דוחות הביקורת שנערכו במהלך השנה, בהתאם לתוכנית העבודה השנתית וכתוצאה של יוזמת הביקורת.

לנגד עיני הביקורת עמדו יישום איכות, יעילות ומקצועיות מירבית במערכות המועצה במסגרת  החוקים התקנות והנהלים הקיימים, תוך יצירת תרבות ארגונית המבוססת על שמירת החוק, מינהל תקין וטוהר מידות .

ביקורת המלווה את הבעיות והניהול השוטף בזמן אמת משמשת אמצעי בקרה חיוני שבאמצעותו ניתן לבחון תהליכים, לתקן ליקויים במהלך הביצוע ולהפיק לקחים.

ראוי להדגיש שדוח מבקרת המועצה אינו מאפיין את כלל פעולות המועצה, ומתייחס לפעילות בנושאים שנבדקו בלבד. אין לייחס את היקף עבודת הביקורת בנושא מסוים להערכתו מבחינת חשיבותו שכן אופי הנושא הוא הקובע לביקורת את מידת הפירוט.

הביקורת בדקה בשנת 2012 את אופן ניהול מועצת הרשות וועדותיה, תחום רישוי עסקים, פיקוח עליהם ואכיפת הוראות הנוגעות לדיני רישוי עסקים ועמידת המועצה בהנחיות משרד הפנים בתחום הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית.

ראוי לציין שמזכיר המועצה קיים שיח פתוח על המלצות הביקורת בזמן אמת ובכפוף לסמכותו פועל לתיקון חלק מהמלצות הביקורת. פעילות זו יכולה להוות דוגמא לכל מוסד ציבורי באשר הוא לאופן ניצול יעיל של עבודת הביקורת.

תודות למזכיר המועצה ולבעלי התפקידים ברשות, על שיתוף הפעולה, מתוך תפישתם את הביקורת הפנימית ככלי ניהולי, שמטרתו לשפר ולייעל את הארגון. שיתוף פעולה זה מניב תוצאות חיוביות רבות וטיפול בנושאים אותם מעלה הביקורת. תודות ליושבי ראש וועדות המועצה על שיתוף הפעולה.

 

בברכה,

מיטל כהן

מ ב ק ר ת  ה מ ו ע צ ה

ניהול מועצת הרשות המקומית וועדותיה

ניהול מועצת הרשות המקומית וועדותיה

מבוא

חברי המועצה של רשות מקומית (להלן: המועצה) נבחרים בהליך דמוקרטי במסגרת הבחירות לרשות המקומית, והם מייצגים את תושבי הרשות. המועצה הנבחרת מנהלת את ענייני הרשות המקומית בהתאם לסמכויות שהוקנו לה בחוק, והיא נעזרת בוועדות שהיא בוחרת את חבריהן. בחיקוקים שונים (ראו פירוט בהמשך) נקבעו ועדות שהמועצה חייבת לבחור (להלן: ועדות חובה), ובנוסף להן רשאית המועצה לבחור ועדות נוספות, קבועות או ארעיות, שתפקידן לייעץ לה בעניינים מסוימים. כינוס המועצה וועדותיה במועדים שנקבעו לכך, הרכבת הוועדות כנדרש והשתתפות סדירה של חברי המועצה בישיבותיה ובישיבות ועדותיה – חיוניים לניהול תקין של ענייני הרשות המקומית.

בשנת 2009 בוצעה ביקורת בנושא זה על ידי מבקר המועצה הקודם. חלק מהדו"ח הועבר למבקרת המועצה הנוכחית, ובמיפוי נושאי הביקורת לשנה זו היא מצאה לנכון לבדוק שנית את הנושא.

במחצית הראשונה של שנת 2012 נבדק אופן ניהול המועצה וועדות החובה: הרכבן, תדירות כינוסן ומידת ההשתתפות של חברי המועצה בישיבותיהן. הבדיקה התייחסה לפעילות המועצה והוועדות בשנים 2010-2011 (להלן: התקופה הנסקרת).

מטרת הביקורת

מתן הערכה על תפקוד המועצה וועדותיה ועל תהליכי הניהול, הדיווח והפיקוח על עבודת הוועדות.

היקף הביקורת

הביקורת כללה את הנושאים הבאים:

1. הנחיות ונהלים.
2. הרכב הוועדה, תדירות הישיבות וניהולן.
3. קבלת החלטות, מימושן והדיווח עליו.
4. בחינת הפיקוח והבקרה.

שיטת הביקורת

1. פגישות עם ראש המועצה,  המזכיר וחלק ממרכזי הוועדות.
2. עיון בהנחיות ובהוראות השונות.
3. עיון בפרוטוקולים של הוועדות ושל מליאת המועצה.

 תשתית המקורות הנורמטיביים

1. צו המועצות המקומיות (א'), התשי"א-1950.
2. חוק מבקר המדינה התשי"ח-1958 [נוסח משולב].
3. חוקים ותקנות הנוגעים לוועדות הספציפיות.

מועצת הרשות

אופן ניהול המועצה וועדותיה נקבע בצו המועצות המקומיות (א'), התשי"א-1950 (להלן: צו המועצות המקומיות). בידי מליאת המועצה הסמכות לאשר את הנושאים שהוגדרו בחוק, לחוקק חוקי עזר, לפקח ולבקר.

תדירות כינוס המועצה

בצו המועצות המקומיות נקבע: "המועצה תקיים ישיבה מן המניין אחת לחודש לפחות, אך רשאית היא להחליט שלא לקיימה בשני חודשים של השנה", דהיינו עליה לקיים עשר ישיבות מועצה בשנה לכל הפחות.

הביקורת מצאה כי בשנת 2011 כונסה המועצה ל-12 ישיבות מן המניין ול-6 ישיבות שלא מן המניין. נמצא כי על מסמך הזימון לישיבה מן המניין ביום 13.4.2011 צוין כי ישיבה זו אינה מן המניין, אך לדברי מזכיר המועצה  סדר היום שלה מעיד כי היא מן המניין. ישיבה זו נמנתה בדו"ח בין הישיבות מן המניין. בשנת 2010 כונסה המועצה ל-10 ישיבות מן המניין ול-5 ישיבות שלא מן המניין.

לדעת הביקורת – המועצה מכנסת את ישיבותיה בתדירות הנדרשת בחוק.

ההשתתפות בישיבות המועצה

בצו המועצות המקומיות נקבע: "חבר מועצה שנעדר מישיבות המועצה שלושה חדשים רצופים, או שנעדר משלוש ישיבות רצופות – אם היו בשלושה חדשים פחות משלוש ישיבות – יחדל להיות חבר המועצה, זולת אם נעדר בגלל מחלה שמנעה ממנו את נוכחותו בישיבה או בגלל שירות בצבא הגנה לישראל או בגלל שליחות ציבורית או ברשות המועצה שניתנה מראש, ובתנאי שראש המועצה או הממונה (על המחוז במשרד הפנים) שלח לו הודעה". עוד נקבע בצו: "בתום החודש השני להיעדרו של חבר המועצה מישיבות המועצה או מיד אחרי הישיבה השנייה שממנה נעדר, הכל לפי העניין, ישלח לו ראש המועצה הודעה בכתב שתכלול פירוט של ישיבות המועצה מהן נעדר וכן  נוסחו המלא של סעיף זה; ההודעה תישלח לחבר המועצה במכתב רשום לפי מענו הידוע לאחרונה והעתק ממנה יישלח במכתב רשום לממונה. … לא שלח ראש המועצה לחבר המועצה הודעה כאמור … תוך שבעה ימים מיום שדרש ממנו הממונה על המחוז לעשות כן, ישלח הממונה על המחוז לחבר המועצה את ההודעה האמורה והעתק ממנה ישלח במכתב רשום לראש המועצה".

הביקורת מצאה כי בתקופה הנסקרת היו היעדרויות של חברי מועצה מישיבותיה בהיקף שהחוק מתיר: בשנת 2011 נעדרה חברת מועצה מ-2 ישיבות מועצה, וחברה נוספת נעדרה מ-4 ישיבות מועצה שהתקיימו לא ברצף. בשנת 2010 נעדרה חברת מועצה אחת מ-3 ישיבות מועצה שהתקיימו לא ברצף, חברת מועצה נוספת נעדרה מ-2 ישיבות וחבר מועצה אחד נעדר מישיבה אחת.

הביקורת מוצאת לנחוץ לציין כי חבר מועצה ברשות המקומית קיבל עליו בהיבחרו לתרום לניהול ענייני הרשות. הסנקציה שנקבעה בצו המועצות המקומיות נועדה להעמיד חבר שאינו פועל כראוי על חובתו למלא את שליחותו הציבורית, ומן הראוי שראש הרשות המקומית יפעיל, במקרים המתאימים, את הסמכות שהוקנתה לו וידאג שחברי מועצה הנעדרים מישיבותיה ברציפות ימלאו את תפקידם כיאות.

נוכחות חברי המועצה בישיבות מתקיימת לפי ההנחיה בצו המועצות המקומיות. לא נמצאה חריגה מכך.

זימון ישיבות

בצו המועצות המקומיות נקבע: "המועצה לא תתכנס לישיבה אלא על פי הזמנה". הביקורת מצאה כי ישיבות המועצה מתקיימות על פי הזמנה כמתחייב בחוק. בעניין תוכנן של ההזמנות, מסירתן ובדיקת המען של חברי המועצה, יש הנחיות ברורות בצו המועצות המקומיות. נמצא כי המועצה פועלת על פי ההנחיות הללו בצורה נאותה.

הביקורת מחזקת את ההתנהלות התקינה.

פומביות הדיונים

בצו המועצות המקומיות נקבע: "ישיבות המועצה יהיו פומביות; אולם ישיבה תתקיים או מקצתה בדלתיים סגורות…". הביקורת מצאה כי ישיבות המועצה מאפשרות פומביות שלהן כמתחייב בחוק.

 מניין משתתפים בישיבות המועצה

צו המועצות המקומיות קובע: "מניין חוקי בישיבה הוא רוב חברי המועצה". הביקורת מצאה כי בכל ישיבות המועצה בתקופה הנסקרת היה מניין חוקי ולא חלה "התמעטות המשתתפים" כמפורט בצו.

 סדר היום של ישיבות המועצה

סדר היום של ישיבות המועצה נקבע על ידי ראש המועצה. במקרים שבהם קבעה המועצה את סדר היום בהחלטה מראש – זה הוא סדר יומה.

מסקירת הפרוטוקולים של ישיבות המועצה עולה כי המועצה עומדת בדרישות החוק לעניין סדר היום על כל סעיפיו בצו המועצות המקומיות. כך גם לעניין ניהול הישיבה, קבלת שאילתות והודעות אישיות, הצעות, הצבעות, החלטות ודיונים מיוחדים.

 פרוטוקולים

נמצא כי בתקופה הנסקרת נכתבו הפרוטוקולים של ישיבות המועצה לפי המתחייב בצו המועצות. הפרוטוקולים מפורסמים באתר המועצה לתקופה של שנה ונשמרים במועצה כמתחייב בחוק.

לא נמצא גורם העוקב אחר ביצוע החלטות המועצה .

ועדות המועצה

סדרי עבודה תקינים של הוועדות חיוניים לקיום מנהל תקין. על הוועדות לשמש דוגמה לכלל המערכת הנבחרת והפקידותית של המועצה, לרבות לעניין תהליכי קבלת החלטות ובקרת ביצוען.

צו המועצות מגדיר כי "ועדה שחובה להקימה לפי כל דין תכונס אחת לשלושה חודשים…".

ועדות החובה

בצו המועצות המקומיות ובחיקוקים אחרים נקבעו ועדות החובה וכן הוראות להרכבן ואופן ניהולן. כל אחת מוועדות החובה הופקדה על אחד מתחומי העשייה של הרשות המקומית, והיא אמורה לדון דרך קבע ולהחליט בנושאים העומדים לדיון בתחום זה. שתיים מוועדות החובה (מל"ח, רכש ובלאי) הוסמכו לקבוע את אופן הפעילות של הרשות המקומית בתחומי אחריותן; ועדות החובה האחרות הוסמכו לייעץ או להמליץ למועצה ולראש הרשות המקומית (מכרזים). מהסמכויות הנרחבות שהוקנו לוועדות החובה וממגוון הפעילויות שהוטל עליהן בדינים השונים – עולה כי הן נדבך חיוני בפעילות התקינה של הרשות המקומית.

ועדת הנהלה

לפי צו המועצות המקומיות, "למועצה תהא ועדת הנהלה קבועה, שתפקידה לנהל את ענייני המועצה, לתאם את פעולותיהן של ועדותיה ולפקח עליהן, להשגיח שהחלטות המועצה והחלטות ועדותיה יוצאו אל הפועל כדין, ולמלא כל תפקיד אחר שיוטל עליה על ידי המועצה … ועדת ההנהלה תיבחר על ידי המועצה מבין חבריה".

כאמור – ועדת ההנהלה אמורה לעקוב אחר ביצוע ההחלטות של מליאת המועצה והוועדות השונות.

הביקורת מצאה כי אין ועדת הנהלה במועצה. כיום, מזכיר המועצה ממונה על המעקב אחר ביצוע החלטות המליאה והוועדות השונות, לא נמצא תיעוד למעקב ובקרה.

 ועדה חקלאית

צו המועצות המקומיות מורה כי "למועצה תהא ועדה חקלאית קבועה כאמור בתוספת השנייה לצו, אם הורה על כך השר וכל עוד לא ביטל הוראתו. חברי הוועדה, פרט לאחד, ייבחרו על ידי החקלאים, המועצה תמנה מבין חבריה את החבר הנוסף שיכול להיות לא-חקלאי.

תפקידיה של הוועדה וסמכויותיה:

1. לייעץ למועצה בכל עניין חקלאי, הן ביזמת עצמה והן לפי בקשת המועצה.
2. להציע למועצה הצעות להחלטה בכל עניין חקלאי.
3. לבצע את החלטות המועצה בעניין חקלאי, אם נדרשה לכך על ידי המועצה או על ידי ראש המועצה או על ידי השר, אם היה העניין בערר כמפורט בסעיף 13".

עוד צוין כי "הוועדה תקיים ישיבה לפחות אחת לחודש; לא נתקיימה ישיבה תוך חודש, רשאים שלושה חברים, לפחות, לדרוש בכתב מיושב ראש הוועדה, ובהיעדרו – מסגנו, לזמן ישיבה. לא עשה כן תוך ארבעה-עשר יום מיום מסירת הדרישה, רשאים הם לזמן ישיבה במקומו".

הביקורת מצאה כי בוועדה שישה חברים, חמישה חברים חקלאים וחבר מועצה אחד כנדרש בחוק.

בתקופה הנסקרת התכנסה הוועדה לישיבה אחת בכל שנה, ובאופן שוטף היא מתכנסת לישיבות עבודה בלתי פורמאליות בהתאם לצרכים בשטח. נמצאו 2 פרוטוקולים של ישיבות הוועדה מהתקופה הנסקרת, והם נשמרים במחברת אצל יו"ר הוועדה. לא נמצאו פרוטוקולים של הישיבות המתקיימות באופן שוטף במהלך השנה. לא נמצאו עותקים של הפרוטוקולים במועצה כמתחייב בחוק. לא נימצא גיבוי למחברת הפרוטוקולים.

רוב חברי הוועדה מגיעים לישיבות באופן סדיר. אחד מהחברים, נציג המועצה, לא נכח בישיבות הוועדה השנתיות ובישיבות העבודה השוטפות .

החלטות הוועדה מגיעות לידיעת יו"ר המועצה בפגישות עבודה שוטפות.

ועדה לענייני ביקורת

בצו המועצות המקומיות נקבע כי המועצה תבחר מבין חבריה ועדה לענייני ביקורת, שתפקידיה אלה:

1. לדון בכל דו"ח ביקורת של מבקר המדינה ושל נציב תלונות הציבור על המועצה.
2. לדון בכל דו"ח של משרד הפנים על המועצה ובכל דוח של מבקר המועצה.
3. לדון בכל דו"ח ביקורת אחר על המועצה שהוגש לפי כל דין.
4. לעקוב אחר תיקון הליקויים שהעלתה הביקורת.

נמצא כי הרכב ועדת הביקורת תואם את דרישת החוק.

בתקופה הנסקרת התקיימו בשנת 2010 – 4 ישיבות ובשנת  2011 – 6 ישיבות.

חלק מן הפרוטוקולים של ישיבות הועדה לא נמצאו במשרדי המועצה כנדרש בחוק, ונמצאו אצל יו"ר הועדה.

רוב חברי הוועדה נכחו בישיבות.

החלטות  הוועדה מובאות בפני מליאת המועצה.

 ועדת מכרזים

ועדה שתפקידה להמליץ כחוק על ההצעה הראויה לאישור ראש המועצה  במכרזים שהוציאה הרשות להעברת מקרקעין או טובין, להזמנת טובין או לביצוע עבודה.

לפי צו המועצות המקומיות, "המועצה תבחר מבין חבריה ועדת מכרזים קבועה…". נמצא כי חברי הוועדה מונו כחוק, וכי מונו בנוסף 2 חברי מועצה כחברים מחליפים (להלן: ממלאי מקום). ממלאי המקום מוזמנים על ידי אחראית המכרזים רק כשבסדר היום של הוועדה מופיע עניין שבו יש למי מחברי הוועדה ניגוד עניינים המונע ממנו להשתתף בדיון. קיים נוהל עבודה פנימי המסדיר התנהלות זו באופן ברור וממצה.

הפרוטוקולים של ישיבות ועדת המכרזים נכתבים ידנית במחברת שבידי רכזת המכרזים. למחברת זו מצורפים מסמכים נוספים ואין גיבוי לתיעוד זה. המלצת ועדת המכרזים מועברת ליו"ר המועצה, וההחלטה לאשרן היא בסמכותו.

הפיקוח והבקרה על המכרזים מתחלקים בין סוגי המכרזים: במכרזים הנדסיים הם מנוהלים על ידי מהנדס המועצה, במכרזי כח אדם על ידי מזכיר המועצה ובמכרזים כלליים על ידי בעל תפקיד מטעם המועצה שנושא המכרז ומהותו תואמים את מסגרת אחריותו.

בשנת 2011 כונסה ועדת המכרזים ל-12 ישיבות ובשנת 2010 ל-10 ישיבות. בכל הישיבות הללו היה מניין חוקי.

 ועדת מל"ח

לפי צו המועצות, "המועצה תבחר ועדה להכנת המשק לשעת חירום ולהפעלתו בשעת חירום. ראש המועצה יהיה בתוקף משרתו יושב ראש בועדת מל"ח". ועדה זו נכנסת לפעולה לאחר החלטת ממשלה על "תקופת הפעלה". יו"ר הוועדה  הוא ראש המועצה ויש בה 24 חברים.

בשנת 2011 כונסה ועדת מל"ח 3 פעמים ובשנת 2010 פעמיים.

הביקורת מצאה כי מפגשי ועדת מל"ח התקיימו לשם תרגול, ביקורת רח"ל – רשות חירום לאומית ופגישות סיכום התרגול. פרוטוקולים של התרגול, הביקורת וסיכום התרגול נשמרו אצל קב"ט המועצה, חלקם נשמרו בתיקיית ועדת מל"ח במועצה.

לא התקיימו ישיבות ועדת מל"ח בתדירות הנדרשת  בחוק.

 ועדת הנחות

ועדה שתפקידה לבחון את זכאותם של תושבים לסוגי ההנחות שהן בסמכות הוועדה, על פי קריטריונים שנקבעו בתקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה) התשנ"ג-1993 (להלן: התקנה), ולקבוע  את ההנחה המדויקת במרחב ההחלטה שהתירה התקנה בסוגי הנחות שונים.

הביקורת מצאה כי הרכב חברי ועדת ההנחות  תואם את הנחיית התקנה.

בשנת 2011 לא כונסה ועדת ההנחות ובשנת 2010 היא כונסה לישיבה אחת שתועדה בפרוטוקול שנשמר במועצה.

מאחר שבשנת 2011 לא היה נושא לדיון בוועדה בתחום הנחות ארנונה, התייתר הצורך בכינוסה.

 ועדת רכש ובלאי

ועדה זו מופקדת על פעילויות הרכש של הרשות ועל רישומן,  מדווחת על רישום אי-התאמות בין המלאי לבין הרישומים בספרים ומחליטה על דרכי עדכון הרישומים. היא מחליטה גם על ייעודם של טובין בלתי ראויים לשימוש שאינם ניתנים למכירה (בלאי).

בתוספת החמישית לצו המועצות המקומיות נקבע: "המועצה תמנה מנהל יחידה לרכש ולאספקה וועדת רכש ובלאי". ניהול הרכש ברשות המקומית הוא תוצאה משותפת של עבודתו המקצועית של מנהל היחידה ושל הוועדה כגוף מחליט ומאשר.

נמצא כי המועצה מינתה עובדת מועצה מטעמה לאחראית על תהליך הרכש. הרכב הוועדה מקצועי, לפי הנדרש, ומנהל האחזקה והגזבר חברים בה. בשנת 2011 כונסה ועדת הרכש ל-15 ישיבות ובשנת 2010 ל-12 ישיבות. פרוטוקולים של הוועדה מנוהלים במחברת ונכתבים ידנית, ולא נמצא גיבוי למחברת הפרוטוקולים במועצה.

 ועדת ערר ארנונה

ועדה שבפניה רשאים מחויבי ארנונה לערער, אם מנהל הארנונה של הרשות דחה את בקשתם לתקן או לשנות את חיובי הארנונה שלהם. סעיף 5 בחוק הרשויות המקומיות (ערר לקביעת ארנונה כללית) תשל"ו-1976 (להלן: החוק) קובע כי "המועצה תמנה ועדת ערר אחת או יותר, בהרכב של שלושה חברים מבין בעלי הזכות להיבחר כחברי המועצה, ואת היושב ראש שלהן". בשל תפקידן של הוועדות כגוף מעין שיפוטי, על המועצה למנות כיושב ראש הועדה עו"ד, הכשיר להתמנות כשופט בית משפט שלום ומצוי בדיני השלטון המקומי והמיסוי המוניציפאלי.

הביקורת מצאה כי הרכב הוועדה תואם את ההנחיה בחוק. בשנת 2011 כונסה הוועדה לישיבה אחת ובשנת 2010 לא היה צורך בישיבה היות שלא הוגש ערר. לא נמצא פרוטוקול של ישיבות ועדת הערר במועצה, והפרוטוקול נמצא בידי יו"ר הוועדה.

 ועדת נכסים (ועדה להקצאת קרקע או מבנה)

באמצעות ועדה זו, ורק באמצעותה, רשאית הרשות המקומית להקצות קרקע או מבנה בחינם (בפטור ממכרז וללא תמורה) לגוף הפועל בתחומיה בנושאי חינוך, תרבות, דת, בריאות, רווחה ספורט וכו', על פי נוהל משרד הפנים (נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית, חוזר מנכ"ל מספר 5/2001, וכן תיקונים ותוספות בחוזרים 4,2002, 7/2005, 7/2004, 4/2007), כדי לסייע לפעולותיו לטובת הציבור תוך שמירה על מנהל תקין. ראה פירוט ביקורת נקודתית לתחום זה בהמשך הדוח השנתי.

נמצא כי הרכב הוועדה תואם את הנדרש בנוהל. בתקופה הנסקרת לא כונסה ועדת הנכסים ונמצא כי היא איננה פעילה. לא נבדק מדוע אינה מתכנסת.

 ועדה מקצועית למתן תמיכות

הוועדה ממליצה בפני מועצת הרשות על בקשות לתמיכה כספית בגופים שונים, שאינם ממלכתיים או רשותיים ושאינם למטרות רווח, לטובת הציבור. בלא המלצת הועדה אין הרשות רשאית לתמוך ישירות או בעקיפין – בכל גוף שהוא. בקשות לתמיכה מרשות מקומית יידונו קודם בוועדה המקצועית לבחינת בקשות תמיכה. נוהל התמיכות שפרסם משרד הפנים בחוזר מנכ"ל מספר 4/2006 מסדיר מבחינה חוקית, ניהולית ואתית את מתן התמיכות של רשות מקומית בגופים השונים הפועלים בתחומה בנושאי חינוך, תרבות,  דת,  מדע,  אמנות, בריאות, רווחה, ספורט וכו', כדי לסייע בפעולותיהם לטובת הציבור.

הביקורת מצאה שהרכב הוועדה המקצועית לתמיכות כפי שמופיע במסמכי המועצה תואם את הנחית משרד הפנים.

בתקופה הנסקרת כונסה הוועדה המקצועית לתמיכות בשנת 2011 פעמיים, ובשנת 2010 לישיבה אחת. כינוס הוועדה תלוי בבקשות לקבלת תמיכה במסגרת הזמן שהקציבה המועצה להגשתן. נמצא כי ישיבות הועדה מתועדות בפרוטוקולים הנשמרים במועצה כנדרש בחוק.

הוועדה המקצועית לתמיכות מופיעה במסמכי הרשות כוועדת רשות, למרות שהיא ועדת חובה.

ועדת איכות הסביבה

הוועדה מתווה  מדיניות בנושאי איכות הסביבה. תפקידה  ליזום ולתכנן פעילויות להבטחת פיתוח ושימוש מושכל במשאבי הסביבה, כך שיענו על צרכי ההווה אך יישמרו גם למען הדורות הבאים.

פיתוח בעל אופי כזה יכול להתקיים לאורך זמן הודות לעובדה שאינו פוגע בבסיס המשאבים שעליהם הוא נשען. ניצול המשאבים נעשה באופן המאפשר תהליכים טבעיים של התחדשות.

הרכב הוועדה לפי החוק לתיקון פקודת העיריות מס' 98 התשס"ה-2005 החל על המועצות המקומיות: "ארבעה חברי מועצה, עובד בכיר שיהיה אחראי לתחום איכות הסביבה, שני נציגי ציבור שהם תושבים במושבה, נציג השר לאיכות הסביבה".

נמצא כי הרכב הוועדה  אינו תואם את הנדרש על פי החוק האמור.

בתקופה הנסקרת התכנסה הוועדה פעם אחת בכל שנה. נמצא כי פרוטוקול הישיבה משנת 2010 נשמר במועצה, כנדרש בחוק ופרוטוקול משנת 2011 נמצא בידי יו"ר הועדה.

עוד נמצא כי זו ועדת חובה, אך היא מופיעה במסמכי הרשות ובדיווחים למשרד הפנים כוועדת רשות.

 ועדת השקעות

ועדת ההשקעות נמנית עם ועדות החובה בהתאם להנחיות חוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/2008. תפקידה לדווח אחר מדיניות ההשקעות ברשות המקומית ולעקוב אחריה לפי ההנחיות בחוזר המנכ"ל כאמור.

נמצא כי הוועדה מונה 3 חברים לפי ההנחיות. בתקופה הנסקרת היא התכנסה פעם אחת בכל שנה, והתכנסויותיה מתועדות בפרוטוקולים.

נמצא כי ועדה זו איננה מצוינת במסמך המועצה המרכז את כלל הוועדות.

ועדות רשות

ועדת משנה לתמיכות

מועצת הרשות המקומית רשאית למנות מקרב חברי המועצה את ועדת המשנה לתמיכות לבחינת המלצות הוועדה המקצועית, בין בדרך כלל ובין לנושאים מסוימים.

1. הרכב ועדת המשנה יתאם ככל האפשר את ההרכב הסיעתי של המועצה, ובלבד שיהיה בו נציג אחד לפחות מהאופוזיציה.
2. ועדת המשנה רשאית להמליץ בפני מועצת הרשות על קבלת המלצות הוועדה מקצועית או דחייתן, כולן או חלקן.
3. ביקשה ועדת המשנה לדחות את המלצת הוועדה המקצועית – תנמק את עמדתה בכתב.

נמצא כי ועדת המשנה לתמיכות לא כונסה כלל בתקופה הנסקרת ולא בוצעו בדיקה ובקרה לעניין כינוסיה במהלך התקופה.

ועדת המשנה להקצאת נכסים

מועצת הרשות המקומית רשאית למנות מקרב חברי המועצה ועדת משנה להקצאת קרקע או מבנה. הרכב הוועדה יתאם ככל שניתן את ההרכב הסיעתי של המועצה ויכלול נציג אחד לפחות מהאופוזיציה. ועדת המשנה רשאית להמליץ בפני מועצת הרשות על קבלה או דחייה של המלצת ועדת ההקצאות. אם המליצה לדחות ההמלצה – תנמק ועדת המשנה את המלצתה בכתב.

מהביקורת עולה כי ועדה זו מצוינת במסמכי המועצה ובדיווחים למשרד הפנים כוועדת חובה, אך קיומה אינו מחויב בחוק. הוועדה לא התכנסה בתקופה הנסקרת ובכלל, ולא נבדק מדוע לא כונסה.

 ועדת חינוך

הוועדה אמורה לייעץ למערכות החינוך השונות במושבה, ולפקח עליהן. בשל נטייתו של משרד החינוך להעביר חלק מסמכויותיו לרשויות המקומיות, גוברת השפעתה של הוועדה על עיצוב מערכות החינוך המקומיות וקידומן. ראוי לציין כי הוועדה נחשבת לעמדת כח רבת השפעה ברשויות המקומיות.

נמצא כי בתקופה הנסקרת התכנסה ועדת החינוך 3 פעמים בכל שנה וכינוסיה מתועדים בפרוטוקולים מסודרים. רוב חבריה נכחו בישיבות. עוד נמצא כי בשנת 2010 נעדר מנהל מחלקת החינוך מרוב ישיבות הוועדה.

 ועדת רווחה ובריאות

הוועדה עוקבת אחר שירותי הרווחה והשירותים החברתיים של הרשות ומסייעת לפיתוח שירותים נוספים לטובת שכבות חלשות, באמצעות ארגוני מתנדבים וארגונים פרטיים.

אף שלוועדה אין סמכות ביצוע והחלטותיה הן רק בגדר המלצות למועצת הרשות או לגורמים המקצועיים בה, היא אמורה להיות גורם ציבורי תומך ומדרבן בכל העניינים הקהילתיים של הרשות. עליה לפעול לשכלול הכלים העומדים לרשות המחלקות הנוגעות בדבר, להגדיל את המודעות למצוקות הפרט ולצורכי השכבות החלשות, ולהוביל פיתוח של שירותי רווחה שונים על בסיס התנדבותי.

נמצא כי ועדת הרווחה התכנסה בשנת 2011 פעמיים, ובשנת 2010 6 פעמים. מהפרוטוקולים עולה כי ועדה זו פעילה ופועלת נמרצות לתמיכה בשירותי הרווחה והשירותים החברתיים.

 ועדה לתכנון אסטרטגי וכבישים

הוועדה לתכנון אסטרטגי מונה 3 חברי מועצה המייצגים את רוב הסיעות, ו-5 נציגי ציבור. נמצא כי הוועדה כונסה בשנת 2011 4 פעמים וב-2010 3 פעמים. כלל הישיבות מתועדות בפרוטוקולים מסודרים וממוחשבים, השמורים במועצה.

לא נמצאה הגדרה של מהות הוועדה, תפקידיה והגורם שלו עליה להמליץ או לדווח. לא הוגדרו גם נורמות מחייבות שלה. 

 ועדת מלגות

ועדת המלגות מונה שני חברי מועצה ושלושה נציגי ציבור. בשנת 2010 כונסה הועדה פעם אחת ובשנת 2011 – 3 פעמים. כינוסי הוועדה בשנים הללו תועדו בפרוטוקולים שנשמרו במועצה כחוק.

לא נמצאה הגדרה של מהות הוועדה, תפקידיה, והגורם שלו עליה להמליץ או לדווח. לא הוגדרו גם נורמות מחייבות שלה. 

 ועדה לקשרי חוץ ואימוץ

הוועדה לקשרי חוץ ואימוץ מונה שלושה חברי מועצה, ביניהם ראש המועצה וארבעה נציגי ציבור.

הוועדה התכנסה פעם בשנה בתקופה הנסקרת. במסמכי המועצה נמצא פרוטוקול אחד של ישיבתה.

לא נמצאו הגדרות מהות הוועדה, תפקידיה, והגורם שלו עליה להמליץ או לדווח. לא הוגדרו גם נורמות מחייבות שלה. 

 ועדת צעירים

ועדת הצעירים מונה חבר מועצה אחד וארבעה נציגי ציבור. נמצא כי הוועדה לא התכנסה בתקופה הנסקרת ולא נבדק מדוע איננה מתכנסת. לא נמצאו גם הגדרות של מהות הוועדה, תפקידיה והגורם שלו עליה להמליץ או לדווח. לא הוגדרו גם נורמות מחייבות שלה. 

 ועדת תיירות

ועדת התיירות מונה חמישה נציגי ציבור. יו"ר הוועדה הוא ראש המועצה.

בשנת 2011 התכנסה הוועדה פעמיים ובשנת 2010 פעם אחת. נמצאו פרוטוקולים שלה במועצה וכן מסמך הסוקר את פעילותה ומהותה.

המלצת הביקורת

 כללי

1. למנות גורם במועצה שירכז את עבודת הוועדות בכפוף למזכיר המועצה, ובין היתר ידאג לתיקון הליקויים הנוגעים לוועדות השונות המצוינים בדו"ח זה.
2. ליצור מנגנון לפיקוח, למעקב ולבקרה אחר ביצוע החלטות המליאה והוועדות השונות.
3. להגדיר את מהות הוועדות, ליצור נורמות מחייבות ונוהל אחיד להפעלתן ולסדרי הדיון והדיווח שלהן, במקום שהחוק לא נתן הגדרה מפורשת לכך.
4. ליצור פורמט אחיד ומחייב לכתיבת פרוטוקולים בוועדות מישיבות הוועדות.
5. לבדוק מדוע ועדות מסוימות אינן פועלות.
6. במקום שבו לא מתכנסת ועדה כחוק, הביקורת ממליצה שראש המועצה יפעיל את סמכותו לכינוסה לפי המפורט בצו המועצות.

ועדות המועצה

1. ועדת הנהלה – לקבוע ועדת הנהלה כמתחייב בפרק השישי בצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950 ולדאוג לכך שתיישם את הוראות החוק.
2. ועדה חקלאית

• בשל אופי הוועדה החקלאית, הביקורת ממליצה לאפשר כתיבת פרוטוקולים כנהוג היום, במחברת, ולצד התנהלות זו להעביר העתק פרוטוקולים של ישיבות הוועדה למזכיר המועצה לשמירה, פרסום, גיבוי ותיעוד במועצה.
• לזמן את חבר הוועדה, נציג המועצה לישיבות הוועדה.
• לכנס את הוועדה לפי הוראת החוק ולנהל פרוטוקולים בהתאם.

3. ועדת ביקורת וועדת ערר ארנונה

להקפיד לשמור את כל הפרוטוקולים של הוועדה במועצה.

4. ועדת מכרזים וועדת רכש ובלאי

לשנות את ניהול הפרוטוקולים לשיטה ממוחשבת, כלומר הקלדתם ושמירתם במחשב המועצה עם כל הנספחים. כיום אין גיבוי לפרוטוקולים הללו ולרוב נספחי המכרזים.

5. ועדת מל"ח

א. לכנס את הוועדה בתדירות הנדרשת בחוק, ללא קשר לתרגולים ולביקורות השוטפות.

ב. לשמור את כל הפרוטוקולים של הוועדה במועצה, כולל פרוטוקולים של תרגילי מל"ח  והביקורות השוטפות.

6. ועדת נכסים (ועדה להקצאת קרקע או מבנה), ועדת המשנה להקצאת נכסים, ועדת המשנה לתמיכות וועדת הצעירים

לבדוק מדוע אין ארבע הוועדות פעילות.

7. ועדה מקצועית למתן תמיכות

לתקן את מעמד הוועדה לוועדת חובה במסמכי המועצה, ולדווח למשרד הפנים בהתאם.

8. ועדת איכות הסביבה

א. להתאים את הרכב הועדה לנדרש בחוק לתיקון פקודת העיריות מס' 98 התשס"ה 2005 החל על המועצות המקומיות: "ארבעה חברי מועצה, עובד בכיר שיהיה אחראי לתחום איכות הסביבה, שני נציגי ציבור שהם תושבים במושבה, נציג השר לאיכות הסביבה".

ב.  לכנס את הוועדה בתדירות הנדרשת בחוק.

ג.  לתקן את מעמד הוועדה לוועדת חובה במסמכי המועצה, ולדווח למשרד הפנים בהתאם.

     9 .  ועדת השקעות

להוסיף ועדה זו במסמך המועצה המרכז את כלל הוועדות במועצה.

10. ועדת המשנה להקצאת נכסים

לתקן את מעמד הוועדה לוועדת רשות במסמכי המועצה, ולדווח למשרד הפנים

בהתאם.

11. ועדת חינוך

בשל חשיבות המערך החינוכי במושבה, חשובות הנוכחות והמעורבות של מנהל מחלקת החינוך בכל ישיבות הוועדה.

12. ועדה לתכנון אסטרטגי וכבישים, ועדת מלגות, ועדה לקשרי חוץ ואימוץ ,ועדת תיירות וועדת צעירים.

       להגדיר את מהות הועדות וליצור נורמות מחייבות.

 רישוי עסקים, פיקוח עליהם ואכיפת הוראות הנוגעות לדיני רישוי עסקים

 רישוי עסקים, פיקוח עליהם ואכיפת הוראות הנוגעות לדיני רישוי עסקים

מטרת הביקורת

בדיקת הטיפול ברישוי עסקים במועצה

היקף הביקורת

הביקורת כללה את הנושאים הבאים:

            סדרי מנהל:

5. נהלים
6. קבלת בקשות לרישיון עסק.
7. הטיפול בבקשות לרישיון עסק.
8. קיום הדינים הנוגעים לשירותי הכבאות
9. פיקוח ואכיפה
10. בחינת הפיקוח והבקרה.

שיטת הביקורת

4. פגישות עם מזכיר המועצה ואחראית רישוי עסקים.
5. עיון בחוקים הרלוונטיים.
6. עיון בתיקי רישוי עסקים ובתוכנה המיועדת לכך במועצה.

 תשתית המקורות הנורמטיביים

4. צו המועצות המקומיות (א'), התשי"א-1950.
5. חוק מבקר המדינה התשי"ח-1958 [נוסח משולב].
6. חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968
7. צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה-1995.
8. תקנות רישוי עסקים (הוראות כלליות), התשס"א 2000.
9. חוק שירותי הכבאות, התשי"ט-1959
10. חוזר מנכ"ל משרד הפנים 3/2004

מבוא

חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן – החוק), התקנות והצווים שהותקנו על פיו מסדירים את נושא רישוים של עסקים. נקבעו בהם, בין השאר, העסקים טעוני הרישוי, סוגי רישיונות העסק, התנאים למתן רישיונות והמורשים לקביעתם, וכן הדרכים לאכיפת החוק על מי שמנהלים עסק טעון רישוי ללא רישיון או שלא על פי התנאים שנקבעו.

במחצית השנייה של שנת 2012 נבדק תחום רישוי עסקים במועצה.

בחוק נקבע, כי שר הפנים רשאי לקבוע בצווים אילו עסקים יהיו טעוני רישוי ולהגדירם, כדי להבטיח את קיום המטרות שקבע החוק. עוד נקבע, שהוצאת הצווים טעונה התייעצות עם השר הנוגע בדבר בהתאם למטרות הרישוי: בעניין צו שמטרתו הבטחת איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים – יש להתייעץ עם השר לאיכות הסביבה; למטרת מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות – השר לביטחון הפנים; הבטחת בטיחותם של הנמצאים במקום העסק או בסביבתו – שר העבודה והרווחה; מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים בחומרי הדברה, בדשנים או בתרופות – שר החקלאות; הבטחת בריאות הציבור, לרבות תנאי תברואה נאותים – שר הבריאות. מטרות נוספות שנקבעו בחוק הן קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבנייה ולשירותי כבאות.

בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה-1995 (להלן – צו הרישוי), שהוציא שר הפנים מכוח סמכותו האמורה, פורטו העסקים טעוני הרישוי לפי מטרות הרישוי העיקריות שלהם. בצו הרישוי נקבע, כי העסקים האמורים טעונים רישוי גם למטרת קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבנייה ולשירותי כבאות.

בחוק נקבע, כי רשות הרישוי לעסק טעון רישוי בתחום רשות מקומית הוא ראש הרשות המקומית או מי שהוא הסמיכו לכך. במועצה המקומית ראש פינה (להלן-המועצה) הוסמך מזכיר המועצה לתפקיד ומונתה עובדת לטיפול שוטף בתחום (להלן אחראית רישוי עסקים) הכפופה בתפקיד זה למזכיר המועצה. רשות הרישוי פועלת באמצעותה ומתפקידה להבטיח את מילוי הוראות החוק, התקנות והצווים שהותקנו על פיו, ואת מילוי התנאים למתן רישיונות עסק הקבועים בחוק ושקבעו הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה אצבע הגליל (להלן – הוועדה המקומית), איגוד ערים לשרותי כבאות מחוז גליל מזרחי גולן (להלן – רשות הכבאות) ונותני האישורים.

הביקורת מצאה כי לנוכח ריבוי תפקידי אחראית רישוי עסקים בנוסף לתפקיד זה הטיפול בתחום באופן הנדרש על פי חוק בוצע בצורה חלקית בלבד.

על פי החוק, לא תיתן רשות רישוי רישיון לעסק טעון רישוי, אלא אם כן ניתן לכך אישור (להלן – אישור מוקדם) מאת השר או השרים שעמם יש להתייעץ בקשר לקביעתו של עסק כעסק טעון רישוי בצו הרישוי, או מאת מי שהשרים הסמיכו לכך (להלן – נותני האישורים). הבקשה לרישיון עסק תוגש לרשות הרישוי, וזו – אם לא החליטה לדחותה – תעביר אותה לנותני האישורים לקבלת אישורם המוקדם.

עוד נקבע בחוק, כי רשות הרישוי ונותני האישורים רשאים להתנות את מתן הרישיון או האישור, לפי העניין, בתנאים מיוחדים שיש לקיימם (קודם מתן הרישיון או לאחריו), והם רשאים להוסיף תנאים לרישיון שניתן; והכול כדי לקדם את מטרות הרישוי.

בתקנות רישוי עסקים (הוראות כלליות), התשס"א-2000 (להלן – תקנות הרישוי), נקבע, כי תוקף רישיון לעסק מן העסקים המפורטים בצו הרישוי, למעט העסקים המפורטים בתוספת הראשונה לתקנות הרישוי (להלן – התוספת הראשונה), יהיה לצמיתות. לגבי העסקים המפורטים בתוספת הראשונה נקבע בתקנות הרישוי שהם טעונים רישיון תקופתי – לשנה אחת, לשלוש שנים או לחמש שנים, בהתאם לקבוע בתוספת הראשונה.

להלן נתונים ממערכת המידע הקיימת במועצה:

43 עסקים עובדים בתהליך רישוי.

15 עסקים טעוני רישוי הידועים למועצה כעסקים פעילים שלא הגישו בקשה לרישוי.

26 עסקים בעלי רישיון לצמיתות.

38 עסקים עובדים בעלי רישיון מתחדש ומתוכם 26 עסקים שלא הגיעו לחדש רישיונם לאחר תאריך פקיעתו.

בעלי צימרים וחדרי אירוח טעוני רישוי פועלים ללא רישיון עסק.

סדרי מינהל

נהלים

על מנת לייעל את תהליך ניהול תחום רישוי עסקים, הביקורת ממליצה לכתוב נהלים להסדרת דרכי הביצוע, פיקוח בקרה ומעקב אחר תהליך ניהול תחום הרישוי , קבלת הבקשה והנפקת הרישיון,הגדרת התפקידים והסמכויות של העוסקים ברישוי עסקים ובפיקוח עליהם, סדרי עבודתם, לרבות יחסי הגומלין ביניהם, תדירות הביקורים בעסקים, המעקב והבקרה אחר ביצוע התפקידים האמורים, כפוף להוראות החוק, תקנות, צו רישוי עסקים והנחיות חוזרי מנכ"ל משרד הפנים .

מאגר המידע הממוחשב ותיקי רישוי עסקים

ריכוז מידע על כלל העסקים הפועלים בתחום המועצה הוא תנאי בסיסי לפיקוח נאות על העסקים החייבים ברישיון ולאכיפת הוראות החוק על בעלי עסקים שהפרו אותו.

נמצא שמחלקת רישוי העסקים לא ניצלה את מאגרי המידע הקיימים במועצה, כגון זה של מחלקת הגבייה, לשם איתור עסקים, לא היה בידיה מידע על כל העסקים שפעלו בתחום המועצה.

מאחר שמחלקת רישוי העסקים לא עסקה באיתור עסקים שבתחום המועצה, היא גם לא יידעה את שירות הכבאות בדבר קיומם ולא ביקשה ממנו לבחון את מצב הבטיחות מפני אש בהם. כתוצאה מכך פועלים בתחום המועצה עסקים רבים שלא נבדקו בידי שירות הכבאות.

הביקורת ממליצה לאתר את העסקים הפועלים ללא רישיון בתחום המועצה ולפעול להשלמת מאגר המידע על עסקים שבתחומה, לרישוי עסקים אלו ולנקיטת צעדים נגד אותם עסקים שימשיכו לפעול ללא רישיון. בתוך כך ממליצה הביקורת להעמיד את נותני האישורים, ובהם שירות הכבאות, על קיום העסקים כדי לאפשר להם לקבוע תנאים להפעלתם ולחלופין להמליץ על סגירתם שהרי מדובר בשלום הציבור.

בידי המועצה מאגר מידע ממוחשב שבו נרשמים העסקים הידועים לה הנמצאים בתחומה. כמו כן מנהלת מחלקת רישוי העסקים תיק רישוי לכל עסק שהגיש בקשה לרישיון ובו מתויקים מסמכים הנוגעים לאותו עסק .

הועלה, כי במאגר הממוחשב לא נמצא מידע על הפיקוח של המועצה על העסק ופעולות אכיפה שננקטו כלפיו אם בכלל.

הביקורת מצאה כי לא קיים פיקוח במועצה לעניין רישוי העסקים. הביקורת רואה כי על מנת לקיים את הוראות החוק ולעמוד בסטנדרטים הנדרשים  מהמועצה עפ"י החוק, ליצור מנגנון פיקוח פנימי בנושא רישוי עסקים מטעם המועצה שיוכל לתעד שינויים ולדווח לנוגעים בדבר.

קבלת בקשות לרישיון עסק

בתקנות הרישוי נקבע, כי לבקשה לרישיון יצורפו תכניות עם תרשים סביבה, מפה מצבית ותכנית עסק . בתכניות  יצוינו, בין השאר, פרטים אלה: מיקומו של העסק בתוך הבניין שבו הוא מצוי, מידות שטחי העסק השונים ומידות סך כל שטחי העסק, צנרת לאספקת מים, צינורות ניקוז, מערכת הביוב, מתקני סניטציה (כגון אסלות וכיורים), מתקנים לאצירת אשפה וסילוקה, מתקני אוורור המשרתים את העסק, מכלי גז וצנרת גז, מערכות וציוד לכיבוי אש, מקומות חניה המשרתים את העסק.

עוד נקבע בתקנות הרישוי, כי רשות הרישוי רשאית שלא לקבל בקשה ולא ליתן אישור על קבלתה אם לא נכללו בה כל הנתונים הדרושים ולא צורפו לה כל המסמכים הנדרשים לפי תקנות הרישוי.

לפי כך אחראית רישוי העסקים במועצה לא פותחת תיק בקשה ללא קבלת כל הנתונים הנדרשים כמותר בחוק, הביקורת מחזקת התנהלות זו.

הטיפול בבקשות לרישיון עסק

על פי תקנות הרישוי, אם "קיבלה רשות הרישוי בקשה והחליטה שלא לדחותה, תעבירה בתוך 21 ימים מיום אישור הגשת הבקשה, בצרוף המסמכים שצורפו לה, לנותן האישור ותבקש את אישורו למתן רישיון עסק או היתר זמני". החליטה רשות הרישוי לדחות את הבקשה ולא להעבירה לנותני האישור, או לא סיימה את בדיקתה בתוך 21 יום, תודיע על כך למבקש הבקשה ותפרט את נימוקיה, "ובכל מקרה תעביר רשות הרישוי את הבקשה או תחליט על דחייתה בתוך 45 ימים מיום קבלתה". "היה מתן הרישיון או ההיתר הזמני טעון בדיקה של גורמים נוספים על נותני אישור, כגון שרותי כבאות…, תעביר רשות הרישוי את הבקשה בצירוף המסמכים שצורפו לה… לגורם הנוסף".

בדיקה מדגמית של  בקשות לרישיון עסק העלתה, שהן הועברו לנותני האישורים בתוך 21 יום ממועד הגשתן כנדרש בחוק.

תקנות הרישוי קובעות, שנותן אישור שקיבל בקשה מרשות הרישוי, צריך להודיע לה בתוך 30 יום על מתן האישור לרישיון או להיתר זמני ועל התנאים שיש לקבוע ברישיון או בהיתר הזמני, או על סירוב מנומק לתת אישור, או על תנאים מוקדמים שעל המבקש למלא לצורך קבלת האישור. מטעמים מיוחדים שיירשמו יכול נותן האישור לדחות את מועד מתן התשובה ולהשיב בתוך 60 יום; בנסיבות מיוחדות, ובאישור בכתב של מי שהסמיכו השר המופקד על המשרד נותן האישור, ניתן להשיב בתוך 90 יום; על אישור הארכה כאמור ייתן נותן האישור הודעה בכתב לרשות הרישוי. אם לא השיב נותן האישור בתוך 30 יום ולא הודיע על דחיית מועד מתן התשובה, או אם חלף משך ההארכה ונותן האישור טרם השיב, יראו אותו כמי שנתן אישור להיתר זמני, ורשות הרישוי תודיע לו שהמועד הקבוע בתקנות חלף.

לדברי אחראית רישוי עסקים לעניין הטיפול בבקשות לרישיון עסק ,חלק מנותני האישורים לא השיבו לרשות הרישוי בתוך 30 יום וגם לא הודיעו על דחיית מועד מתן תשובתם. רשות הרישוי לא הודיעה לנותני האישור , שהמועד האחרון למתן האישור חלף.

דרישות תקנות הרישוי בדבר הפרטים שיש לכלול בבקשה לרישיון ובתוכניות העסק הנדרשות ובדבר פרקי הזמן המרביים שנקבעו לטיפולם של הגורמים המטפלים בבקשות- כל אלה נועדו לייעל את הליך הרישוי ולקצרו, כדי להבטיח שירות טוב ומהיר למבקש, אגב קיום מטרותיו של חוק רישוי עסקים בתחומי שמירת בריאות הציבור, שלומו ובטיחותן וההגנה על איכות הסביבה. אי מילוי דרישות התקנות בידי רשות הרישוי ונותני האישורים, כפי שפורט לעיל, גרם לכך שהליך הרישוי התארך זמן רב.

נמצא כי לא מתקיים מעקב ובקרה מצד רשות הרישוי על קבלת תשובות נותני האישורים.

הביקורת ממליצה על ביצוע מעקב אחר יישום התקנות בידי נותני האישורים.

 קיום הדינים הנוגעים לשירותי כבאות

כאמור, נקבע בחוק, כי אחת ממטרות רישוי העסקים היא להבטיח את קיום הדינים הנוגעים לשירותי כבאות. על פי חוק שירותי הכבאות, התשי"ט-1959, על רשות הכבאות, בין היתר, להבטיח, לקיים ולתאם את כל הסידורים הדרושים למניעת דליקות ולכיבוין. חוק רישוי עסקים הסמיך את שר הפנים להתקין לעסקים טעוני רישוי – או לסוגים מהם – תקנות כדי להבטיח סידורים נאותים למניעת דליקות בחצרי העסק ובסביבותיהם ולכיבוין, ובכלל זה לחייבם להחזיק ציוד, מתקנים וחומרים לכיבוי דליקות.

כדי להבטיח את קיום הדינים הנוגעים לשירותי הכבאות, על רשות רישוי להתנות את רישיונות העסק וההיתרים הזמניים שהיא נותנת בקיום ההוראות ובעמידה בתנאים שקבעה רשות הכבאות. ואכן, ב"תנאים מיוחדים" המצורפים לרישיונות עסק שמוציאה רשות הרישוי, היא קובעת שיש לקיים את התקנות הנוגעות לשירותי כבאות ואת הוראות רשות הכבאות ולעמוד בביקורת רשות הכבאות בכל שנה. אם עסק אינו מקיים את הוראות הדינים הנוגעים לשירותי כבאות, על פי ממצאי רשות הכבאות, מחובתה של רשות הרישוי להפעיל את סמכויותיה לאכיפתן.

הביקורת מצאה כי רשות הרישוי איננה מקיימת מעקב ובקרה שיטתיים אחר תוצאות הביקורת השנתית של רשות הכבאות. רשות הכבאות שולחת עותק מסיכום הביקורת למועצה ובמקרים בהם נשקפת סכנה לציבור מתערבת רשות הרישוי בהליך.

הביקורת ממליצה לערוך מעקב ובקרה שיטתיים אחר תוצאות הביקורות השנתיות ולהוות התראה נוספת לבעלי העסקים.

פיקוח

לפי חוזר מנכ"ל משרד הפנים 3/2004 מפקח מטעם המועצה אמור לבצע מעקב קבוע אחר המצב התברואי בעסקים, לבצע בהם ביקורת שוטפת ולבדוק אם הם מקיימים את התנאים הדרושים על פי הוראות הדין בנושא רישוי עסקים. מומלץ להרחיב סמכויותיו לאיתור עסקים טעוני רישוי הפועלים ללא רישיון ולהודיע עליהם לאחראית רישוי עסקים וכן לבדוק אם מהותם של עסקים לא השתנה מיום מתן הרישיון.

נמצא כי לא מתקיים פיקוח  על תחום רישוי העסקים במועצה.

הביקורת רואה כי על מנת לקיים הוראות החוק על רשות הרישוי לקיים פיקוח סדיר ולתעד, הן במרוכז והן בתיק הרישוי של כל עסק, את ממצאי הפיקוח.

המלצת הביקורת למנות מפקח רישוי עסקים כמצוין בחוזר מנכ"ל משרד הפנים.

אכיפה

לפי נתוני רשות הרישוי כפי שהוזכר במבוא לדו"ח זה קיימים בראש פינה 84 עסקים פעילים טעוני רישוי הידועים לה הפועלים ללא רישיון עסק.

על פי החוק עובר עבירה כל מי שעסק ללא רישיון או היתר זמני בעסק טעון רישוי, או שלא קיים תנאי מתנאי רישיון או היתר זמני, או שלא קיים תקנות שהותקנו לעסקים טעוני רישוי.

החוק מאפשר לרשות רישוי לנקוט באמצעים לאכיפת הוראות החוק ותנאים שנקבעים ברישיון של עסק, עוד בטרם הוגש כתב אישום נגדו.

נמצא, כי רשות הרישוי השתמשה חלקית באמצעי אכיפה נגד עוסקים ללא רישיון עסק  כמו כן, אחראית רישוי עסקים לא פנתה לראש רשות הרישוי בנושא הגשת כתבי אישום לאותם מנהלי  העסקים הפועלים ללא רישוי.

הביקורת ממליצה בזאת להפעיל סמכויות האכיפה .

סיכום והמלצות:

חוק רישוי עסקים מבקש להשיג מטרות כהבטחת בריאות הציבור ומניעת סכנות לשלום הציבור.

ממצאי הבדיקה בתחום רישוי עסקים במועצה המקומית ראש פינה מצביעים על כך, שתחום רישוי עסקים בשנת 2012 טופל בצורה חלקית בלבד:  קיימים עסקים טעוני רישוי בתחום המועצה הפועלים ללא רישיון עסק וללא אישור מטעם משרד הבריאות, המשרד לאיכות הסביבה ורשות הכבאות, לא מתקיים פיקוח ובקרה על תהליך קבלת רישיון עסק כמו כן, לא מתקיים פיקוח ובקרה באופן שוטף על עסקים קיימים.

המועצה לא פעלה בנחישות לאכיפת החוק על העסקים הפועלים ללא רישיון. לא ננקטו צעדים מנהליים עקביים  או משפטיים נגד העסקים שפעלו בתחומה ללא רישיון עסק.

הביקורת ממליצה לפעול לאיתור כל העסקים בתחומה שפועלים ללא רישיון עסק, לאכוף עליהם לקיים את הוראות חוק רישוי עסקים ולפעול לסגירתם של עסקים שלא יעמדו בתנאים הנדרשים לקבלת רישיון עסק. ליצור מערך פיקוח ובקרה להבטחת עמידה בדרישות החוק.

שמירת בריאות הציבור, שלומו ביטחונו וההגנה על איכות הסביבה, בראש החשיבות בכלל ולעניין רישוי עסקים, בפרט.

  הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סימלית.

הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סימלית

מטרת הביקורת

בדיקת הטיפול בתחום הקצאת מקרקעין ומבנים ללא תמורה

היקף הביקורת

הביקורת כללה  בדיקת עמידת המועצה בנוהל הקצאת קרקעות ומבנים בפטור מתוך חוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2001 ובכפוף לתיקוני החוזר.

שיטת הביקורת

פגישות  עם מזכיר המועצה ,מהנדס המועצה ומנהלת הגביה.

עיון בחוזרי מנכ"ל לעניין זה.

תשתית המקורות הנורמטיביים

1. צו המועצות המקומיות (א'), התשי"א-1950.
2. חוק מבקר המדינה התשי"ח-1958 [נוסח משולב]
3. חוזר המנהל הכללי 5/2001, משרד הפנים. נוהל הקצאת קרקעות ומבבנים ללא תמורה או בתמורה סימלית וארבעת תיקוניו.

דיני הרשויות המקומיות מקנים לרשויות, בהיותן נאמנות הציבור, סמכות לבצע עסקאות מסוימות במקרקעין שבבעלותן וקובעים את הכללים ואמות המידה להפעלת סמכות זו. בין אותן עסקאות נכללות מכירת מקרקעין, החלפתם, משכונם, השכרתם והרשאה לשימוש בהם.  על פי צו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950 ( להלן- צו המועצות ) ביצוען של מרבית העסקאות הללו מותנה בהחלטת רוב של חברי מועצת הרשות לאשר את העסקה וכן באישור שר הפנים (להלן – השר) או מי שהשר הסמיכו לכך. זכויותיהן של הרשויות לעניין המקרקעין בבעלותן מאפשרות להן לבצע פעולות שונות, מצד אחד לפי סמכויותיהן, ומצד אחר על פי חובותיהן כלפי ציבור תושביהן, כגון הקמה של מוסדות ומפעלים ואחזקתם לתועלת הציבור.

ככלל, הדין מחייב כי קודם שתתקשר רשות מקומית בחוזה להעברת זכויות במקרקעין, עליה לקיים מכרז פומבי בנושא ( ראה סעיף  192 בצו המועצות) . ואולם רשות מקומית רשאית להתקשר בחוזה להעברת זכויות במקרקעין ללא מכרז למוסד ציבורי למטרות חינוך, תרבות, מדע, דת, צדקה, סעד, בריאות או ספורט, ובלבד שהמקרקעין מיועדים לאחת מן התכליות האמורות. בשנת 2001 גיבש משרד הפנים נוהל המסדיר את הנושא (להלן – הנוהל או נוהל ההקצאות)[1].

נוהל ההקצאות נועד לקדם בתחום הקצאת המקרקעין את אלה: מינהל תקין, שמירת עקרון השוויון, החיסכון, היעילות והשקיפות וכן למנוע פגיעה בטוהר המידות. תקופת ההקצאה לא תעלה על 25 שנה, ואפשר להאריכה בשתי תקופות נוספות שלא יעלו על עשר שנים כל אחת, הנוהל קובע את הליך ההקצאה לשלביו, לרבות הנחיות לרשות המקומית לגבי פעולות מינהליות ומקצועיות שונות הכרוכות במימושו. הרשות נדרשת בין השאר להכין פרוגרמה (תכנית אב) לשטחי ציבור, למנות ועדה מיוחדת לענייני הקצאות (להלן – ועדת ההקצאות), לאשר תבחינים להקצאת קרקעות[2] בתחומה (להלן – קריטריונים) ולפרסמם בהודעה לציבור ולאפשר לכל דורש לעיין בהם, כמו כן, עליה לנהל ספר הקצאות שירוכז בו כל המידע בנוגע להקצאות הקרקע ברשות (להלן – ספר ההקצאות).

להלן עיקרי השלבים של הליך ההקצאה שנקבעו בנוהל:

1. הקצאת קרקע, אפשר שתהיה לפי יוזמת הרשות המקומית או לפי פניית גוף[3] לרשות. הרשות תפרסם הודעה בעיתונות בדבר האפשרות להקצאת קרקע ותציין את מיקומה המדויק ואת השימוש המתוכנן בה על פי הפרוגרמה . הציבור יוזמן להגיש בקשות להקצאת הקרקע בכפוף לקבוע בפרוגרמה.
2. ועדת ההקצאות תבחן את הבקשות שהתקבלו, רשימת הבקשות תפורסם בעיתונות כדי לאפשר לציבור להגיש התנגדויות בעניין, הוועדה תיוועץ בגורמים המקצועיים הרלוונטיים באשר לחיוניות ולתועלת שבהקצאת הקרקע לצורך המבוקש, ובהתייחס להתנגדויות שהוגשו לה.
3. לאחר שנועצה עם הגורמים הרלוונטיים, תדון וועדת ההקצאות בבקשות ובהתנגדויות שהוגשו, ועל סמך הקריטריונים תגבש רשימה מומלצת ומנומקת בה ידורגו הבקשות לפי סדר עדיפויות להקצאת הקרקע. המלצת הוועדה תימסר למועצת הרשות המקומית כדי שזו תקבל החלטה בנושא.
4. מועצת הרשות המקומית תדון בהמלצת ועדת ההקצאות ותקבל את החלטתה. הודעה על ההחלטה תימסר לגוף שהוחלט להקצות לו קרקע וכן לשאר הפונים. יתר הפונים שבקשותיהם נדחו יהיו רשאים לעיין בהחלטה הסופית ובנימוקיה ולהגיש את התנגדותם להחלטה בתוך 30 יום ממסירתה.
5. בתום פרק הזמן האמור יגובש חוזה בין הגוף הנבחר לרשות המקומית. לאחר שמועצת הרשות המקומית תאשר את ההסכם ברוב מוחלט של חבריה, הוא יועבר לאישור שר הפנים.

בתיקון לנוהל ההקצאות מדצמבר 2002 (להלן – התיקון לנוהל) הובהר שכל ההתקשרויות להקצאת קרקע, לרבות אלו שאישרה מועצת הרשות המקומית לפני פרסום נוהל ההקצאות, כפופות לעקרונות הללו:  פרסום בקרב הציבור, מתן הזדמנות להתנגד להקצאה ודיון מקיף במועצה בעניינה, בתיקון לנוהל נקבע גם נוהל במתכונת מקוצרת עבור הקצאות לתקופה של שנה לכל היותר, שאינה דורשת את אישור השר.

הפרוגרמה

נוהל ההקצאות קובע כי אחת לתקופה שתקבע הרשות המקומית – ולא יאוחר מתום שנה ממועד פרסום הנוהל – תכין הרשות המקומית תכנית אב לשטחי ציבור (להלן – הפרוגרמה), ובמסגרתה ייקבעו ייעודים לשימוש בקרקעות שבתחומה. עוד נקבע בו כי החל משנת 2003 לא תקצה הרשות המקומית קרקע, אלא אם היא כלולה במסגרת הפרוגרמה.

הפרוגרמה תתבסס על הביקוש לקרקעות ולמבנים לצורכי ציבור לסוגיהם. הביקוש נקבע, בין היתר, על פי מאפייני האוכלוסייה בשטח הרלוונטי. על פי נוהל ההקצאות, לא תאושר בקשה להקצאת קרקע שאינה עולה בקנה אחד עם הפרוגרמה, אולם ועדת ההקצאות רשאית להמליץ על שינוי הפרוגרמה. היה ומועצת הרשות אישרה את המלצתה של ועדת ההקצאות, אפשר לשוב ולדון בבקשת ההקצאה.

הביקורת ממליצה להכין פרוגרמה כנידרש בנוהל ההקצאות.

סקר נכסים

למועצה יש זכויות בנכסי מקרקעין בתחומה אשר משתמשת בהם לספק שירותים כגון, בית ספר, מקלטים, גנים וכד'…

הביקורת מצאה  כי קיים ברשות המועצה רישום של הנכסים אשר ברשותה.

המלצת הביקורת לעדכן את הרישום .

 הקצאת מקרקעין לפי נוהל ההקצאות

נוהל ההקצאות קובע כי בקשות להקצאת קרקע מאת הרשות המקומית יידונו בוועדה מיוחדת (היא ועדת ההקצאות), אשר תמנה חמישה חברים: מנכ"ל הרשות, גזבר הרשות או נציגו, היועץ המשפטי ברשות או נציגו ומהנדס הרשות.

נימצא  כי ועדת ההקצאות לא פעילה במועצה .

הביקורת ממליצה להסדיר פעילות ועדת ההקצאות כאמור.

ספר ההקצאות

על פי נוהל ההקצאות, תקיים הרשות המקומית רישום מרוכז של כל הקצאות הקרקע והמבנים שאושרו בתחומה. בספר ההקצאות ירוכז גם מידע על הקצאות קרקע שאושרו טרם פרסום הנוהל. בעת דיוניה של ועדת ההקצאות בנוגע להקצאת קרקע, יהיה מונח לפניה ספר ההקצאות שרישומיו עודכנו עד 30 ימים לפני מועד הדיון. הספר יהיה פתוח לציבור.

נמצא כי לא קיים במועצה ספר הקצאות קרקע ומבנים.

הביקורת ממליצה להכין ספר הקצאות כנידרש בנוהל ולאפשר לציבור לעיין בו.

עקרונות ומבחנים להקצאת קרקעות

נוהל ההקצאות מורה לנהוג משנה זהירות והקפדה יתרה בהקצאת קרקע ציבורית, מאחר שקרקע היא משאב מוגבל ומתכלה ומאחר שצורכי הציבור גדלים עם הזמן וראוי לשמר עתודות קרקע לצרכים עתידיים. בהתאם לכך, על ועדת ההקצאות לגבש הצעת תבחינים (קריטריונים) להקצאת קרקעות בתחום הרשות המקומית. התבחינים יהיו שוויוניים וענייניים בהתחשב בכל חלקי האוכלוסייה בתחום הרשות המקומית. התבחינים יכללו הוראות בדבר סוג השימושים להם תוקצה הקרקע, הוראות בדבר היחס שבין הקרקע לבין צרכי כלל התושבים, צרכי התושבים המתגוררים בסמיכות לקרקע, הוראות בדבר צרכיה המיוחדים של אותה רשות, הוראות בדבר הבטחת נגישות הקרקע ושימושיה לכלל התושבים וכיוצא בזה.

לא נמצאו במועצה עקרונות ומבחנים להקצאת קרקעות ומבנים בפטור.

הביקורת ממליצה לגבש קריטריונים להקצאת קרקעות ומבנים לפי העקרנות המפורטים בנוהל ההקצאות.

משך הטיפול בבקשות להקצאה

על פי נוהל ההקצאות, הליך ההקצאה כולל כמה שלבים: כשמוגשת בקשה להקצאת קרקע, על ועדת ההקצאות לקבוע אם ניתן לשקול את הקצאת הקרקע המבוקשת (הדיון הראשוני), על הרשות המקומית לפרסם הודעה בעיתונות (פרסום ראשון), הציבור יוזמן להגיש בקשות להקצאת הקרקע בתוך 60 ימים, רשימת הבקשות תפורסם בעיתונות (פרסום שני), כדי לאפשר לציבור להגיש התנגדויות בתוך 45 ימים, לאחר הפרסומים על ועדת ההקצאות להיוועץ במהנדס הוועדה המקומית ובגורמים רלוונטיים נוספים בנוגע לחיוניות ולתועלת שבהקצאת הקרקע ובנוגע לתכנון המבנה, על ועדת ההקצאות לדון בבקשות ובהתנגדויות שהוגשו, והמלצתה תועבר למועצת הרשות המקומית בתוך פרק זמן סביר, על מועצת הרשות המקומית לדון בהמלצת הוועדה, והודעה על החלטתה תועבר לגוף שהוחלט להקצות לו את הקרקע וכן לפונים האחרים באותו עניין. מבקשי הבקשות השונות יהיו רשאים לעיין בהחלטה הסופית ובנימוקיה בתוך 30 ימים ממועד מסירת ההודעה.

הביקורת ממליצה לפעול לפי האמור כמפורט בנוהל ההקצאות.

פיקוח ובקרה

נוהל ההקצאות קובע כי על הרשות המקומית לקיים פיקוח ובקרה שוטפים אחר הנעשה במגרשים ובמבנים שהקצתה. הפיקוח יכלול ביקור לפחות אחת לשנה ודיווח על הביקור יימסר בטופס מיוחד.

נמצא כי מתקיימים ביקורים בנכסי הרשות אך הביקורים הללו אינם ביקורי  פיקוח, לא מתבצעת בקרה ודיווח כנידרש.

הביקורת ממליצה ליצור מנגנון פיקוח בקרה ומעכב  באמצעות ביקורים מוסדרים בנכסי הרשות  .

סיכום והמלצות הביקורת

קרקעות ומבני הרשות הן משאב יקר הנמצא לרוב במחסור. המקרקעין ומבני הרשות הופקדו בידי הרשות המקומית כנאמנות הציבור, ולכן עליה להשתמש בהם לטובת הציבור, תוך שמירה על עקרון השוויון ועל מכלול  האינטרסים הציבוריים הכרוכים בכך, ולהקפיד לפעול לפי נוהל ההקצאות.

הביקורת בדקה את עמידת המועצה בנוהל ההקצאות ומצאה כי אין המועצה פועלת על פיו והתשתית לפעולה איננה מוכנה.

המלצת הביקורת:

1. להכין פרוגרמה כנדרש בנוהל ההקצאות ולפרסמה ברבים כדי להבטיח שימולאו צורכי האוכלוסייה בהווה ובעתיד.
2. לעדכן את רשימת הנכסים שברשות המועצה .
3. להסדיר את פעילות ועדת ההקצאות ( ראה המלצה בדוח על ועדות המועצה).
4. ליצור ספר הקצאות כנדרש בנוהל.
5. לגבש קריטריונים להקצאת קרקעות ומבנים לפי העקרנות המפורטים בנוהל ההקצאות.
6. לעבוד לפי הליך הקצאת קרקעות ומבנים המפורט בנוהל ההקצאות ובדו"ח זה.
7. להקפיד לקיים פיקוח ובקרה אפקטיביים על השימוש בנכסי המועצה כנידרש בנוהל ההקצאות

בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], נקבע, כי ראש הרשות המקומית ימנה צוות לתיקון הליקויים שבראשו יעמוד מנכ"ל הרשות המקומית, ובאין מנכ"ל – בעל תפקיד מקביל לו. כן נקבע ש"העלתה הביקורת ליקויים בפעולתו של גוף מבוקר, ידון הצוות בדרכים לתיקון הליקויים, יקבל החלטות בדבר תיקונם, וידווח על דיוניו ועל החלטותיו לראש הרשות המקומית סמוך לאחר קבלות ההחלטות".

 

[1]        ארבעה תיקונים של הנוהל פורסמו במועדים אלה: דצמבר 2002, יולי 2004, ספטמבר 2005 ומאי 2007.

[2]        על פי נוהל ההקצאות, התבחינים יכללו הוראות בדבר סוג השימושים שעבורם תוקצה הקרקע, הוראות בדבר היחס שבין הקרקע ובין צורכי כלל התושבים וצורכי התושבים המתגוררים בסמיכות לקרקע, הוראות בדבר צרכיה המיוחדים של אותה רשות מקומית וכיו"ב.

[3]        על פי נוהל ההקצאות, "גוף" הוא תאגיד רשום הפועל שלא למטרת רווח.